De la Bonne Administration de la Justice

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"De la Bonne Administration de la Justice"

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Extrait du Mémoire de Recherche

"La théorie des droits permanents

dans la jurisprudence du Tribunal administratif tunisien"

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Rédigé Par : Faycel Bouguerra

Dirigé Par : M. le Professeur Jean-Pierre Théron

Université Sciences Sociales Toulouse I

Master 2 Recherche Droit Public Comparé des Pays Francophones

Année Universitaire 2006-2007

 

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* De la Bonne Administration de la Justice *

 

justice.pngParler de la bonne administration de la justice revient à parler de ses conditions. Or, « les conditions d'une bonne administration de la justice tiendront toujours à la fois aux mérites de l'institution et aux qualités des hommes »106(*). Il s'ensuit que, pour avoir une bonne administration de la justice, il faut avoir d'abord, une bonne administration (Paragraphe I) ensuite, une bonne justice (Paragraphe II), et enfin avoir un bon juge (Paragraphe III). Cela fait, on peut avoir ainsi dessiné en pointillé la notion de la bonne administration de la justice dans le contexte des droits permanents (Paragraphe IV).

 

Paragraphe I : La bonne administration

 

Ce principe de la bonne administration a été dégagé par la CJCE dès les années 1950 dans le cadre de la Communauté Européenne du Charbon et d'Acier. Depuis, il est régulièrement invoqué dans de nombreuses affaires, notamment en matière de la fonction publique dès la décision du recrutement jusqu'à la décision de la pension de retraite107(*).

On s'aperçoit qu'il compte trois composantes : D'abord, l'idée que l'administration doit agir dans un délai raisonnable pour remédier à la lenteur administrative. Ensuite, le droit de chaque administré à l'information et à l'accès à son dossier personnel de manière à pouvoir répondre aux faits et actes qu'ils lui sont imputés. Enfin, l'idée que le juge appelle "le devoir d'équilibrer les intérêts en présence et afférents à une affaire" ou, selon le terme usité et forgé par le Conseil d'État français, il faut appliquer "la théorie du bilan" pour avoir une évaluation "scientifique", ou du moins, correcte des facteurs pertinents et des intérêts en présence.

Ce principe de la bonne administration est potentiellement porteur d'autres exigences comme la politique de la bonne gouvernance qui concerne la gestion publique des États de leurs fonds financiers.

Il est à noter que ce principe n'était pas inventé par le juge communautaire, mais plutôt il a été découvert dans des ordres juridiques communautaires, notamment en droit hollandais où la jurisprudence est la plus abondante depuis la fin du 19e siècle. Cette jurisprudence consacre d'autres composantes, à côté de celles reconnues par la CJCE. Il en est ainsi de l'obligation de l'administration de se livrer à une préparation minutieuse de ses actes et de les motiver, ainsi que l'obligation de l'administration de respecter le principe du fair play. En effet, cette jurisprudence a été codifiée et légiférée en droit positif néerlandais en vertu d'une loi datant de 1994 portant Code général du droit administratif.

 

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Ce travail de codification a atteint son summum et son comble dans le droit positif italien qui a donné valeur constitutionnelle à ce principe de la bonne administration. Ainsi, l'article 97 de la Constitution italienne prévoit que « les offices publiques sont organisées selon les dispositions législatives de manière à assurer le bon fonctionnement et l'impartialité de l'administration ».

En France ainsi qu'en Tunisie, ce principe n'est consacré ni comme un principe général de droit ni comme un droit individuel. En effet, il n'y a pas d'entourage constitutionnel de cette notion ni d'assise au de fondement jurisprudentiel ni de code de procédure administrative destiné à l'administration comme il est le cas en Hollande.

Selon la doctrine française, cette notion a vu le jour avec l'institution en 1993 du médiateur de la République. Sauf que, cette notion a été consacrée de manière négative. Ainsi, on a parlé de "la mauvaise administration", "la malaise de l'administration", voir même du "mal administration" !

La doctrine parle plutôt, pour ce qui est de cette notion de bonne administration, "d'un principe directeur de l'action administrative". Plus encore, la Charte européenne des droits fondamentaux intégrée au projet de la Constitution pour l'Europe, dans son article 41, parle du "droit à une bonne administration". Son article 42 parle du "droit d'accès aux documents", c'est-à-dire le droit à la communication des documents.

Ces deux articles vont, donc, plus loin en élargissant le champ d'application du principe et on passant de l'idée d'un principe à l'idée d'un "droit - individuel - à".

De plus, cette Charte va plus loin que la jurisprudence de la CJCE. Deux éléments le justifient :

D'abord, la Charte consacre une acception plus large de la notion, et ce en ajoutant la notion de l'équité en parlant dans l'alinéa 1er de son article 41 en ces termes : « Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement dans un délai raisonnable par les institutions de l'Union ».

Ensuite, la Charte utilise des termes qui laissent présager la possibilité d'élargissement du champ d'application de la notion. Ainsi, dans l'alinéa 11 de son article 41, la Charte prévoit que « ce droit de bonne administration comporte notamment ... ».

ME0000094515_3.jpgCe qui nous importe dans ce principe ou ce droit à la bonne administration, c'est la motivation des décisions par l'administration, et donc le fait pour l'administration de réduire le nombre des décisions implicites forcément non motivées. Ce malaise révélateur de la bureaucratie qui frappe l'administration, « lieu géométrique où se rencontrent des revendications contradictoires »108(*), a poussé le législateur français a crée par la loi de 1978 le CNIL pour garantir la liberté ou le droit à l'information. De plus, avec la loi du 11 juillet 1979, le législateur français a prévu l'obligation de motivation des décisions administratives défavorables. Toutefois, le principe général reste celui de la non motivation des décisions administratives « sauf dans les cas prévus dans la loi ».

Sauf que, si cette loi prévoit l'obligation de motiver des décisions qui sont en général des actes ou des mesures individuelles en application du principe qui dicte que les décisions non individuelles n'ont pas à être motivées, la loi de février 2002 sur la proximité a prévu que les déclarations d'utilité publique, qui relèvent de la catégorie des décisions administratives d'espèce, doivent dorénavant être motivées.

Il est à noter que le juge communautaire associe ce principe de la bonne administration avec d'autres notions ou exigences. Ainsi, il parle de "principe de la bonne administration et du devoir de sollicitude", du "principe de diligence et de bonne administration", ou encore "principe de la bonne justice et de la bonne administration"109(*).

Cela montre qu'il semble, aux yeux du juge, que ce principe de la bonne administration tout seul ne suffit pas à lui-même.

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Paragraphe II : La bonne justice (ou le bon déroulement de l'instance juridictionnelle)

Le Tribunal administratif tunisien, dans son trinôme (triade ou triolet) jurisprudentiel de 1999, a utilisé la formule suivante : « Considérant que la spécificité de ce droit d'une part et la bonne administration de la justice d'autre part qualifient le Tribunal à trancher directement au fond du litige sans avoir à vérifier le degré du respect, par les requérants, des délais du recours »110(*).

Machiavélique soit-elle, notre approche va consister à essayer de définir le moyen employé par le Tribunal administratif, à savoir la notion de la bonne administration de la justice, pour en pouvoir déceler les justifications estompées des fins escomptées.

Toutefois, la tâche ne s'avère pas, de prime abord, si aisée. En effet, le rarissime de la doctrine sur la notion ajoute du flou dans la définition à retenir. Plus encore, même s'il y en a, elle est loin d'être unanime, homogène et claire, ce qui a donné lieu à des points de vue qui vont dans tous les sens, voire dans tous les azimuts.

Faute de ne pouvoir parer à cette "mauvaise administration de la doctrine", force-est de revenir aux initiateurs ou aux pionniers qui ont traité de la notion, et ce avant qu'elle ne fasse l'objet d'un débat rocambolesque, platonique, voire stérile et sans issu.

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À notre connaissance, le premier article de doctrine, réservé à la tentative de définir cette notion, est celui de Jacques Robert publié en 1995111(*). Il entama son article ainsi : « Des lenteurs - encore excessives - dans le traitement des différents contentieux, des complexités - difficilement explicables - dans la répartition des compétences entre les ordres de juridiction, des juges contestés tant dans leurs arrières pensées supposées que dans leur comportements imputés, des manifestations de colère ou d'écoeurement dans des prétoires où s'expriment des indignations douloureuses et légitimes, des indiscrétions savamment distillées depuis exploitées au cours d'enquêtes ou d'informations, d'éclatants scandales mis en pleine lumière ou étouffés, des magistrats successivement encensés et rabaissés ... »112(*).

À la lumière de tout ce qui précède, l'auteur divise le sens de la bonne administration de la justice en un sens étroit et un autre plus large.

Pour ce qui est du sens étroit de la notion, Jacques Robert soutenait que « la bonne administration de la justice devrait être comprise comme un objectif à atteindre, comme une finalité (...). Au nom de cette finalité, pourrait être tolérées un certain nombre d'entorses aux postulats et principes traditionnels. Des décisions dérogatoires ou exorbitantes seraient admises en vue de rendre plus aisés ou plus harmonieux l'organisation et le fonctionnement de la justice »113(*).

Le sens large, quant à lui, couvre une pluralité d'objectifs. Ainsi, l'auteur voit que la réalisation de cette finalité dépend de la justice elle-même qui doit être satisfaisante, ainsi que du juge.

Une justice satisfaisante et bien administrée renvoie, au sens de l'auteur, à l'idée d'avoir une justice à la fois accessible, sereine et efficace.

D'abord, une justice accessible dépend largement pour l'atteindre de la condition d'avoir deux atouts.

Le premier atout est celui d'avoir une facilité d'accès qui ne peut être garantie que par une familiarité d'accueil, une simplicité des règles de compétence ainsi que par la gratuité de la justice.

Le deuxième consiste à avoir une facilité de compréhension des décisions de justice laquelle est tributaire du style de rédaction qui détermine du sort de la lisibilité, ainsi que d'avoir une explication claire qui garantie la communication ou la diffusion de la décision.

Ensuite, la justice satisfaisante est une justice sereine dans le sens qu'elle est, à la fois, loin des passions et des pressions.

5675419_2455054.jpgEnfin, la justice doit être efficace, c'est-à-dire qui apporte la guérison contre la lenteur de la procédure contentieuse et la relativité de la force exécutoire de la décision à l'égard de l'autorité administrative.

Une question à se poser : Peut-on justifier la création de la théorie des droits permanents à travers la notion, le principe ou la finalité de la bonne administration de la justice ?

D'abord, on va traiter de la notion dans son sens étroit, c'est-à-dire dans le sens de tolérer d'entorses aux postulats et principes traditionnels, à savoir le fait que des décisions dérogatoires ou exorbitantes seraient admises en vue de rendre plus aisés ou plus harmonieux l'organisation et le fonctionnement de la justice.

Cela peut, semble-t-il, justifier l'attitude du Tribunal administratif, sauf qu'à avoir peur des mots, on va se rendre compte que le sens étroit est plus étroit qu'on l'imagine.

En effet, la notion de la bonne administration de la justice, stricto sensu, ne couvre que deux domaines, à savoir le ratione loci et le ratione materiae.

Il ressort de tout ce qui précède que « la bonne administration de la justice recouvre, on le voit, dans son sens étroit, celle de simple et seule justification de mesures exceptionnelles aptes à rendre plus aisés la mise en oeuvre et le déroulement de l'instance juridictionnelle »114(*). Il en découle que le bon déroulement de l'instance juridictionnelle en lui-même ne relève pas de la bonne administration de la justice lato sensu.

Le Tribunal administratif veut plutôt reprendre ce sens strict de la bonne administration de la justice, mais on est en droit de se demander, ça sert à quoi tant qu'on sait bien que le bon déroulement de l'instance relève du sens de la justice bien administrée, bien organisée et bien répartie et non pas de la justice bien saisie, bien rendue ou bien exécutée. En d'autres termes, et de toute façon, c'est au législateur d'intervenir pour garantir la bonne administration de la justice dans le sens d'un bon déroulement de l'instance juridictionnelle, et ce en optant pour une certaine répartition matérielle ou territoriale de la compétence115(*).

Ainsi, en France, le Conseil constitutionnel affirme que « lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé »116(*).

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En Tunisie, le législateur n'a pas manqué à procéder à cet aménagement de la répartition de la compétence. Ainsi, entre autres117(*), son intervention en 2003 était spectaculaire118(*).

En plus, cela n'affecte pas les délais de recours, car la théorie n'a pas d'impact sur le ratione loci et le ratione materiae, elle affecte seulement le régime juridique des délais de recours.

Pour ce qui est du sens large de la notion de la bonne administration de la justice, il en découle qu'une justice bien administrée lato sensu est une justice efficace contre la lenteur. Cela fait appel à la notion de la célérité du procès que la doctrine n'hésite pas à en voir « un rêve difficilement accessible »119(*).

En effet, le stock d'affaires à juger120(*) complique la tâche, et l'on ne peut trouver mieux pour l'exprimer que ce qui disait le Premier Président de la Cour de Cassation, Pierre Drai, le 31 décembre 1980 : « Affaires à juger ? Mais dans quel délai ? Pourra-t-on parler encore d'un délai raisonnable au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ? Des réponses mortes à des questions mortes. Ce que sera notre lot si, cédant aux délices perverses de la paralysie, nous continuons à nous voiler la face, à fuir nos responsabilités et à nous refuser à l'effort de réflexion et de rénovation »121(*).

Ainsi, le déni de la justice, déjà analysé, décortiqué, systématisé et dénoncé naguère par le Doyen Favoreu dans sa thèse122(*), guette toujours le justiciable.

Toutefois, beaucoup de voies s'offrent pour alléger et réduire cette lenteur de la justice.

Ainsi, en France, le Conseil d'État montre depuis longtemps que, pour désencombrer le prétoire d'une juridiction, on peut aisément faire l'économie de l'examen en formation collégiale de certaines questions simples en en confiant la décision à un juge unique. Encore faut-il veiller, chaque fois qu'on fait appel à ce juge unique, à l'égalité des justiciables placés dans des situations comparables dont on sait qu'elle est un principe à valeur constitutionnelle.

Mais, il est une autre voie pour alléger la tâche d'une juridiction particulièrement encombrée : c'est de transférer une partie de ses compétences à d'autres juridictions soit du même ordre juridictionnel, soit d'un autre ordre et voir même des juridictions ad-hoc.

En Tunisie, cela se fait autrement. C'est ce que la doctrine nomme « les recours en excès de pouvoir déguisés »123(*). C'est-à-dire les recours en annulation qui visent un acte administratif mais qui ne sont pas de la compétence du Tribunal administratif, du moins, en premier ressort.

Les exemples en sont abondants. Ainsi, on peut citer les décisions des Conseils des ordres professionnels jugées, pour la plupart d'entre elles, en appel devant une Cour judiciaire d'appel et en cassation devant le Tribunal administratif. Aussi, la compétence exclusive de la Cour des comptes, les décisions de la Commission du marché financier, ....124(*).

Le Conseil d'État, en France, continuerait à juger en premier et dernier ressort un vaste contentieux (décrets individuels et règlements, élections régionales, ...), à être juge d'appel des litiges relatifs à la légalité de l'action administrative (l'excès de pouvoir) ainsi que des élections municipales et cantonales et pourrait enfin être saisi, par la voie de la cassation, des décisions des chambres administratives d'appel pour contrôler l'exacte application des règles de droit125(*).

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De telles réformes s'avéreront-elles, à la longue, suffisantes à elles seules pour régler l'épouvantable et détestable encombrement des rôles ? On peut en douter.

N'y faudrait-il point ajouter aussi et surtout la voie qui consisterait tout à la fois à ouvrir plus largement la porte d'accès du Conseil d'État aux jeunes auditeurs et à mieux utiliser l'ensemble des membres du corps ?126(*)

Enfin, s'agissant des procédures d'urgence, le juge administratif a connu une nette et progressive extension de ses pouvoirs, qui tend à les rapprocher de ceux du juge judiciaire.

Comme devant le juge judiciaire, il existe, devant le juge administratif, une procédure de référé qui permet d'ordonner des mesures d'instruction ou d'accorder une provision.

Tout cela limitera-t-il le temps des litiges ? L'accroissement de leur nombre paraît - hélas ! - être dans la nature des choses, dans la logique même du développement des compétences de l'État moderne et dans la prise de conscience grandissante pour chaque individu de l'étendue et de l'importance de ses droits.

Deux mouvements parallèles cheminent en effet vers un même résultat.

L'ampleur de l'intervention réglementaire de l'État dans un grand nombre de domaines ne peut être que génératrice d'un contentieux de plus en plus abondant127(*).

Et, par ailleurs, pour toujours mieux garantir les droits des administrés et leur permettre un accès chaque jour facilité, on simplifie les procédures, on allège les frais, on informe plus largement, ...

Or, il est à noter qu'ici on parle de la lenteur de la procédure contentieuse, c'est-à-dire on veut avoir une justice rapide, voire expédiée, qui ne laisse pas attendre le requérant et on ne parle pas de délais de recours excessif, car par essence même l'allongement des délais de recours est profitable à la bonne justice, sauf qu'il n'est pas profitable à une justice rapide.

D'ailleurs, on a tendance à réduire les délais de recours pour clore les débats sur les affaires.

Ainsi, la forclusion et la prescription sont présentées comme des gardes fous contre la lenteur de la justice. Ils concourent à filtrer les affaires, ainsi le juge ne tranche pas au fond, mais se contente de rejeter l'affaire quant à la forme par un simple calcul du temps. Cela n'appel pas de grand efforts128(*).

Or, la logique de la théorie des droits permanents est totalement l'inverse. On tranche directement au fond sans regarder la forme. Et l'on veut des délais de recours plus allongés et plus larges, pour ne pas dire permanents.

Est-ce que le Tribunal administratif veut créer une nouvelle logique d'administration de la justice ?

D'ailleurs, ce n'est pas au législateur qu'incombe de préserver, garantir, réaliser et jeter les bases, fondements et piliers de toute bonne administration de la justice ?129(*)

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Est-ce que le Tribunal administratif veut prévenir ou se munir contre une avalanche de recours en essayant de trancher au fond le recours, et du coup ne pas demander au requérant de revenir à l'administration ?

D'ailleurs, le Tribunal administratif sait bien que ses décisions auront peu de chance à être exécutées par l'administration, ce qui est déjà une autre brèche à la bonne administration de la justice non encore rétablie130(*).

Pourquoi ne pas laisser le requérant régler autrement le litige ? Car on sait bien qu'on ne peut rien faire face à la faute grave ou lourde131(*) de l'inexécution par l'administration de la décision du Tribunal.

Plus encore, au plus parfait des cas, on ne peut que considérer l'exécution d'un jugement comme un droit permanent132(*), et on tombe du coup dans un cercle vicieux qui risque d'engourdir d'avantages le fonctionnement du Tribunal, et du coup d'engloutir les apports de sa théorie.

Ne faudrait-il pas plutôt encourager les modes non juridictionnels de règlement des litiges que de courir derrière l'exécution désespérée d'une décision revêtue de la force de la chose non exécutée faute d'une vraie autorité de la chose jugée ? L'exécution de la chose jugée n'a-t-elle pas ses propres voies d'exécution qui sont, d'une côté les voies para-juridictionnelles qui font intervenir le Tribunal administratif par ses bons offices ainsi que la nouvelle institution du médiateur administratif mise en place par le décret n° 92-2143 du 10 décembre 1992133(*), et d'une autre côté les voies hiérarchiques ? Sinon, à quoi ça servirait de mettre en place toutes ces institutions ?

On ne peut répondre qu'en disant que cette théorie n'est seulement qu'une mesure dissuasive, c'est-à-dire qui découle de la logique de persuasion.

Faire savoir à l'administration que ce droit est permanent, revient à ce que le requérant peut toujours le demander. Donc, si l'administration veut ne pas perdre de son temps, elle règle à l'amiable l'affaire, sinon, le juge sera toujours à l'affut, ....

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On notera que, en France, dans la ligne de ces efforts pour diminuer la masse des litiges portés devant le juge administratif, la loi du 31 décembre 1987 créant les cours administratives d'appel a prévu que des décrets en Conseil d'État détermineraient dans quelles conditions les litiges contractuels seraient soumis, avant toute instance arbitrale ou contentieuse, à une procédure préalable, soit de recours administratif, soit de conciliation.

En Tunisie, le juge des droits permanents, dans les affaires qui peuvent être réglées à l'amiable, renvoie le requérant devant l'administration par espérance que cette dernière fait preuve de bienveillance et de sagesse.

Dans ces affaires, l'administration avance toujours l'argument de forclusion ou la prescription du droit.

Toutefois, dans le reste des affaires, où le juge est certain que le renvoie devant l'administration ne résout pas le différend et qu'elle est décidée à ne pas octroyer le droit, le Tribunal administratif tranche l'affaire directement au fond, sans renvoyer de nouveau le requérant devant l'administration, ...

Dans ces affaires, l'administration avance toujours l'argument du défaut des conditions de la jouissance du droit.

Ainsi, il s'avère donc que, à coté du rôle du législateur dans la bonne administration de la justice, il est aussi le rôle du juge dans le bon déroulement de la procédure contentieuse.

Il s'ensuit que, pour avoir une bonne administration de la justice, faut-il remplir un double préalable, à savoir qu'il faut que la justice soit satisfaisante et qu'en même temps le juge soit adapté à ses fonctions.

Toutefois, chacun revendique sans cesse une justice plus ouverte, dans le même temps où l'on se méfie du juge. En effet, « la tonitruante réclamation de la justice s'affronte à la lancinante répulsion du gouvernement des juges »134(*).

 

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Paragraphe III : Le bon juge

On voit clairement de tout ce qui précède qu'une bonne administration de la justice dépend largement de l'établissement d'une bonne justice arcboutée par l'existence d'un juge, et pas de n'importe quel juge, mais plutôt d'un bon juge qui doit être adapté à ses fonctions.

En effet, pour ce qui est de l'effort qu'un juge adapté à ses fonctions est appelé à déployer pour parfaire la bonne administration de la justice, il en est que :

D'abord, le juge doit être neutre. Toutefois, cette neutralité ne peut être atteinte que si l'on respecte trois conditions : La première condition tient au fait que, selon Jacques Robert, un bon juge « dit le droit », car appliquer la loi, ce n'est pas la juger. Du coup, seule l'interprétation est la part, énorme soit-elle, qui est laissée au juge. Selon la deuxième condition, un bon juge ne doit pas sortir de sa compétence technique et politique135(*). Selon la troisième condition de la neutralité, un bon juge doit rendre à chacun son dû.

Ensuite, le juge doit être transparent et doit savoir ménager la publicité des audiences et le secret de l'instruction.

Enfin, un bon juge doit juger au nom du peuple, dans le sens qu'il doit toujours avancer la volonté générale sur la volonté politique conjoncturelle, car « une bonne administration de la justice ne saurait admettre ni une fronde des juges ni leur alignement »136(*). En d'autres termes, il doit être un juge indépendant et inféodé à personne, notamment lors de son délibéré137(*).

En obéissant à toutes ces conditions, le juge gagne une méga-légitimité, parfois, source d'envie et de convoitise.

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Paragraphe IV : La bonne administration de la justice dans le contexte des droits permanents

L'article 2 de la loi n° 38 de 1996 avant d'être modifiée par la loi n° 10 de 2003 stipule que « les tribunaux judiciaires statuent sur tous les litiges qui surviennent entre d'une part, les entreprises publiques y compris les établissements publics à caractère industriel et commercial, et d'autre part les agents de ces entreprises, leurs clients ou les tiers. Le Tribunal Administratif demeure compétent pour statuer sur les litiges concernant les agents visés à l'alinéa précédent lorsqu'ils sont soumis, au statut général de la fonction publique ou que ces litiges relèvent de la compétence du tribunal en vertu de la loi. Il est également compétent pour statuer sur les litiges qui surviennent, en matière de pension et de prévoyance sociale, entre la Caisse Nationale de Retraite et de Prévoyance Sociale et ses affiliés »138(*).

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La question que s'est posée à l'époque, et même après la réforme de 2003, est celle relative à déterminer l'étendu de la compétence du juge administratif dans les contentieux de la CNSS.

La leçon qu'on peut tirer de tout ce qui précède est que le législateur de 1996 n'a pas réussi à unifier le contentieux de la CNSS car il y a des chambres du Tribunal administratif qui refusent cette compétence.

Ainsi, il est des arguments qui vont à l'encontre de la compétence du juge administratif.

D'abord, de par la nature de la caisse, il est évident qu'elle n'est pas des établissements publics mais plutôt une entreprise publique, c'est à dire un établissement public non administratif dont la liste est fixée par le décret n° 97-564 du 31 mars 1997. On en retire que l'article 2 de la loi n° 38 l'a rentrée dans le bloc judiciaire. Ensuite, de par ses activités, elle intervient en tant qu'une société d'assurance, une société bancaire, voir même parfois comme un bailleur de fond dans certaines transactions foncières ou des marchés d'investissement139(*).

De plus, les débats parlementaires et la volonté du législateur l'attestent. Ainsi, dans la réponse du gouvernement à la 6ème question, il considère que le fait d'admettre l'existence de quelques contentieux à caractère administratif n'empêche pas le choix d'attribuer aux seules juridictions judiciaires la compétence globale d'entendre du contentieux indiqué. Dans ce sens, quelques chambres du Tribunal administratif ont suivi ce courant après la réforme de 1996, car elles considèrent que le législateur « a voulu expressément laisser aux seules juridictions judiciaires le bloc de compétence qui les rende toutes seules compétentes de reconnaitre de tous les recours contre les entreprises publics, et ce par soin de sa part de garantir une répartition claire de la compétence entre les deux ordres juridictionnels et de faciliter les procédés de recours en justice pour le public (...), notamment que le contentieux de la CNSS avec ses affiliés concerne des employeurs et des employés qui relèvent du droit privé et qui ne trouve pas sa solution et son issu, dans la plupart des cas, que par l'intervention dans le litige de l'employeur, ce qui lui ôte son caractère administratif »140(*).

De plus, les affiliés de la CNSS sont des fonctionnaires du secteur privé, exerçant des professions libérales ou des chefs d'entreprises, et non pas, donc, ceux qui appellent l'application du Statut de la fonction publique. Du coup, c'est le code du travail qui est appelé à s'appliquer durant l'exercice de leurs fonctions, ce qui aboutit en toute logique à laisser la compétence de reconnaître de leurs contentieux au seul juge judiciaire. Par contre, les affiliées de la CNRPS, durant leur carrière, relèvent du juge administratif qui reconnait de leurs contentieux en application du statut de la fonction publique141(*).

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L'orientation actuelle du Tribunal administratif est de diviser le contentieux de la sécurité sociale en un recours en annulation devant lui et un recours en indemnisation devant le juge judiciaire. Donc, contentieux objectif et contentieux subjectif. Cette division nous amène à s'interroger sur les critères de détermination des décisions qui reviennent au juge administratif. Or, peut être la solution avancée par le Doyen Med. Salah Ben Aïssa est la plus adéquate et respectueuse de la bonne administration de la justice et d'éviter la dispersion de la matière de la sécurité sociale. Il propose d'attribuer le contentieux de la sécurité sociale au Tribunal administratif, et ce en plein contentieux142(*) attendu que le juge administratif peut aller loin que la simple annulation, car il peut octroyer l'indemnité et de prendre d'autres décisions qui concernent le litige143(*).

En d'autres termes, « les pouvoirs de substitution, de réformation, de condamnation, qui continuent à être l'apanage exclusif du juge de plein contentieux »144(*).Cela nous rappelle l'état de la justice en Tunisie avant 1996 en matière de responsabilité de l'État. Car le juge judiciaire est compétent pour l'indemnisation alors que le juge administratif est compétent pour l'annulation selon le décret beylical de 1888. De plus, la dualité trouve sa source dans l'article 3 qui interdit au juge judicaire d'adresser des injonctions à l'administration.

Dans les débats parlementaires, il est dit : « et sur ce fondement, s'il est le cas d'une annulation d'une décision administrative, le juge de la sécurité sociale sursoit à statuer jusqu'à ce qu'il soit prononcé sur la question de la part du Tribunal compétent, vu que cette question préjudicielle échappe à sa compétence de par sa nature (...) »145(*). Or, les questions préjudicielles mettent en exergue le phénomène de l'éclatement de l'unité du contentieux de la sécurité sociale. Cela résulte de la dualité de juridiction.


Or, cela va entraver d'avantages les intérêts des justiciables et va bouleverser la bonne administration de la justice146(*). De plus, l'absence de l'unité de la matière de sécurité sociale va alourdir la caisse des justiciables, dépenses additionnelles, frais de justice, perte de temps : le litige se pérennise147(*), et on se trouve en fin de compte face à « un litige permanent ». Donc, le justiciable, à défaut de simplification des procédures, va renoncer à son droit faute de moyens ou de temps148(*). Cela va de concert avec ce qui a affirmé le Commissaire du gouvernement dans l'affaire de Mohammed Essamaoui contre la CNRPS, et ce en estimant que « la dispersion du contentieux entre deux ordres juridictionnels est incompatible avec le but escompté de la création de blocs de compétences, à savoir la bonne administration de la justice qui encourt selon la doctrine et la jurisprudence que le tribunal qui est compétente par nature doit décliner sa compétence au profit de celui qui en a le droit à y trancher en vertu du bloc de compétence. Il en découle que le juge de l'excès de pouvoir doit rejeter le recours en annulation dans le cas où il vise à annuler des décisions prises en application des régimes juridique des retraites et de prévoyance sociale. Toutefois, si le recours vise à obtenir autre chose, le juge administratif garde sa compétence »149(*).

Ainsi, le juge administratif s'est trouvé enclin à trouver des arguments pour fonder ses allégations.

Ces arguments, pour ce qui est du contentieux de la CNSS, sont toujours avancés même après la réforme de 2003 et qui vont concerner aussi la CNRPS. Un argument est avancé par le juge administratif selon lequel, il est à remarquer que le législateur dans l'alinéa 1er de l'article 2 de cette loi prévoit que « les tribunaux judiciaires statuent sur tous les litiges qui surviennent entre d'une part, les entreprises publiques y compris les établissements publics à caractère industriel et commercial, et d'autre part les agents de ces entreprises, leurs clients ou les tiers ».

Donc, il en découle que les litiges entre ces entreprises et ses « affiliés » ne sont pas de la compétence du juge judiciaire, car la notion de client diffère de celle de l'affilié150(*), surtout concernant leur régime de droits et d'obligations151(*).

justiceinvalides.jpgOr, si l'on se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif, on se rend compte qu'il admet que « le contentieux de la CNSS avec ses affiliés rentre dans l'alinéa 1er de l'article 2 vu que le terme « client » mentionné dans le texte est d'une généralité qu'il inclut la catégorie des affiliés des caisses sociales »152(*).Le deuxième argument tient au fait que l'article 37 (nouveau) a exonéré du ministère d'avocat les recours pour excès de pouvoir en matière de pension. Après la réforme de 2003, cette disposition a été supprimée, sauf que l'article 59 (nouveau) qui prévoit la même disposition en ce concerne la procédure devant les chambres d'appel subsiste encore. Ainsi, on voit bien que le juge acquiert un pouvoir avec quoi il s'autorise à juger extra legem, voir même parfois contra legem.

C'est peut être ce qui a poussé quelques uns, comme Robespierre, à proposer de supprimer le mot « jurisprudence » du dictionnaire français. Car, c'est par la jurisprudence que le juge gagne la légitimité, et du coup, gagne les coeurs et les esprits des citoyens même non-justiciables.

Ainsi, on est enclin à se demander : Quid de la "la théorie des droits permanents" ?

A-t-elle pu faire jurisprudence ? (...)

 

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==> Pour Lire Le Mémoire en son intégralité, veuillez suivre le lien ci-dessous :

 http://www.memoireonline.com/11/07/697/m_la-theorie-des-droits-permanents-jurisprudence-tribunal-administratif-tunisien8.html

Publié dans Articles Juridiques

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