Du Dialogue entre le Juge Administratif et le Juge de la Sécurité Sociale en Tunisie

L'institution d'un bloc judiciaire en matière de sécurité sociale a aboutit à l'application des délais civils de prescription au recours contentieux (A), ainsi qu'à la réduction du champ du recours pour excès de pouvoir (B).

A- Le juge de la sécurité sociale (Application des délais de recours du droit civil)

L'essentiel de la répartition de compétences entre juge administratif et juge judiciaire relève de la loi n° 38 du 3 juin 1996 dans ses articles 1 et 2^333(*). Or, « sans tambours ni trompettes », la Loi organique n° 10 du 15 février 2003^334(*) prévoit, dans son article 1^er, l'abrogation du dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 38 de 1996 et son remplacement par les dispositions suivantes : « Les tribunaux judiciaires sont compétentes pour connaître de tous les litiges qui surviennent entre les caisses de sécurités sociales et les bénéficiaires des prestations sociales et pensions et les employeurs ou les administrations dont relèvent les agents, et ce, en ce qui concerne l'application des régimes légaux des pensions et de la sécurité sociale, à l'exception des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir et des actions en responsabilités administratives contre l'État, prévues par le premier paragraphe de l'article premier de la présente loi ».

Ainsi, la quintessence de la théorie des droits permanents se trouve transférée à un autre juge appelé « juge de la sécurité sociale »^335(*).

Cela avait suscité des débats sans cesse en doctrine, car selon la majorité, la sécurité sociale est une matière administrative par nature. Cela découle même de l'histoire de cette matière qui a été confirmée tant par un décret beylical^336(*) que par le Conseil d'État français statuant lors du Protectorat des affaires administratives tunisiennes^337(*).

Cette loi vient pour éradiquer des conquêtes jurisprudentielles du juge administratif^338(*) qui ont été légiférées par la réforme de 1996 qui est venue, à l'époque, pour « conserver l'état du droit jurisprudentiel »^339(*). Ce contentieux, selon la doctrine tunisienne, est un contentieux administratif dans son essence, car le fonctionnement du service public de la sécurité sociale ne peut être considéré comme une activité commerciale où les caisses vont appliquer les règles du droit privé.

Toutefois, une autre tranche de la doctrine pense qu'il est un contentieux de nature administrative et non pas un contentieux administratif par nature. Donc, on doit toujours s'attendre qu'il soit restitué au juge judiciaire^340(*).

En France, Donnadieu Robert disait que : « (...) on y trouve tous les ingrédients qui caractérisent l'existence d'un service public à savoir : une mission d'intérêt général, des prérogatives de la puissance publique, un contrôle de tutelle. Deux conclusions, dès lors s'imposent : la sécurité sociale est un service public à caractère administratif (...) ; le droit qui la régit relève du droit public »^341(*).

Il en découle que c'est le déni d'une compétence capitale du Tribunal administratif et la privation des justiciables des garanties procédurales offertes par le juge administratif^342(*) et notamment celles de la théorie des droits permanents.Dès lors, le juge de la sécurité sociale^343(*) et le juge cantonal^344(*) sont devenus des juges de droit commun en matière de sécurité sociale et des pensions de retraite dans le secteur public et privé.Ce nouveau juge de la sécurité sociale, comme il est attendu, n'a pas recouru à la technique des droits permanents, il se limite à appliquer les lois et les règlements d'une manière authentique, voir même orthodoxe, car la fonction créative des règles, en d'autres termes, la création du droit prétorien à force de coups de précédents jurisprudentiels connue chez le juge administratif lui est étrangère. Ce juge ne se présente pas comme une force créatrice du droit.

Compte tenu de cette dualité, le principe de l'égalité devant la justice sera remis en cause, car il y a d'autres affaires qui sont encore pendantes devant le juge administratif qui va leurs appliquer la théorie des droits permanents.

Le juge de la sécurité sociale, dans une de ses affaires, a jugé « qu'il découle de l'écrit qui date du 30 avril 2002 (...) envoyé au requérant de la part du Ministère de la défense nationale qu'il a été notifié du fait qu'il doit présenter aux services de la Caisse sa demande de joindre la période de 2 ans, 7 mois et 15 jours dans son ancienneté générale. Or, le recours fait le 29 mai 2004 a été introduit hors les délais légaux mentionnés dans l'article 8 de la loi n° 95-105 du 14 décembre 1995 portant institution d'un système unique de validation des services au titre des régimes légaux de vieillesse, d'invalidité et de survivants, ce qui amène à rejeter la requête »^345(*). Cela ne comporte aucune surprise vu que le Tribunal administratif lui-même veille au respect du délai de 2 ans pour présenter une demande au titre de validation d'activités exigé par l'article 8 de la loi précitée^346(*). Sauf que le Tribunal n'applique ce délai de l'article 8^347(*) que pour les personnels ouvriers temporaires^348(*), alors que pour le reste des demandeurs, il applique la théorie des droits permanents en essayant de rattacher ce droit au droit à pension de retraite, lequel ne peut être soumis à déchéance en vertu de l'article 3 de la loi de 1985.

Cet anathème déclaré à l'égard de la théorie des droits permanents puise en sus sa source de la réduction opérée au champ d'intervention du recours pour excès de pouvoir qui se trouve, dès lors, frappé à mort^349(*).

B- La réduction du champ du recours pour excès de pouvoir

Le Tribunal administratif a conservé sa compétence en matière de la sécurité sociale malgré l'institution du juge de la sécurité sociale, avec quoi le législateur a voulu couper court avec la dualité juridictionnelle de compétence. Ainsi, le Tribunal administratif a continué à reconnaître de l'annulation des décisions administratives qui forment sa compétence naturelle, car selon lui le recours pour excès de pouvoir est le meilleur moyen de défense des citoyens^350(*). Or, ce n'est plus le cas, car la complication de la répartition des compétences ainsi que la pluralité des critères de l'acception des recours procèdent de l'ambigüité chez le justiciables^351(*). Il s'ensuit que la compétence d'annulation du juge administratif en matière de sécurité sociale est dorénavant réduite. Le facteur de premier plan de cette réduction est celui de l'avènement du recours parallèle^352(*)devant le juge judiciaire (1), tandis que le deuxième facteur est la réduction du champ du recours pour excès de pouvoir du fait du juge administratif lui-même (2).

1- Le recours parallèle

La réduction du champ d'intervention du recours pour excès de pouvoir a été due à l'existence d'un recours parallèle devant le juge judiciaire.

Pour ce qui est des conditions du recours parallèle, le juge administratif, depuis l'institution du juge de la sécurité sociale, refuse les recours pour excès de pouvoir sous certaines conditions, vu que l'action de soulever l'exception de recours parallèle de la part des justiciables ou du Tribunal ne peut avoir lieu qu'en l'existence de certaines conditions reconnues en doctrine et jurisprudence  françaises :

D'abord, le recours parallèle doit être un vrai recours juridictionnel qui permet d'obtenir un résultat aussi satisfaisant que le recours pour excès de pouvoir^353(*). Cette exception est plus exactement désignée par l'expression « fin de non-recevoir tirée de l'existence d'un recours parallèle ».

Ensuite, la deuxième condition tient au fait que le recours juridictionnel doit être un moyen d'attaque et non pas seulement un simple moyen de défense, c'est-à-dire, il doit être un recours juridictionnel fondamental et originaire et non pas une simple exception ou défense à l'occasion d'un autre recours.

La troisième condition est qu'il doit avoir les mêmes résultats que le recours pour excès de pouvoir pour le requérant^354(*). Cette dernière condition de l'égalité des résultats à aboutit en France au recul, voir même au rejet de l'exception du recours parallèle^355(*). Il en découle que l'inexistence d'un recours parallèle est l'une des conditions de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir^356(*).

Il est à noter que le juge peut soulever d'office cette exception selon la jurisprudence établie du Tribunal administratif^357(*). Toutefois, le recours parallèle ne doit pas être confondu donc avec le recours hiérarchique même si ce dernier est adressé à un juge^358(*).

L'occasion d'employer cette technique se vérifie notamment dans les demandes pécuniaires du requérant.

Or, le juge tunisien hésite à recourir à cette technique du recours parallèle spécifique au droit françaisEn effet, en droit positif tunisien, le recours parallèle ne forme pas une condition de recevabilité du recours en annulation. Ce qu'on peut remarquer c'est que le juge administratif tunisien recourt à cette technique d'une façon avouée ou implicite à l'occasion des recours dirigés contre les décisions des caisses sociales. Le juge invoque, en l'occurrence l'article 2 (nouveau) de la loi n° 38 de 1996 pour confirmer que les litiges de la sécurité sociale ne sont pas de sa compétence, et que le législateur a institué l'organisme du juge de la sécurité sociale qui accepte, selon lui, le recours parallèle pour reconnaître des décisions des caisses sociales.

L'utilisation de cette formule échappatoire est devenue d'un recours systématique, voire automatique.

Dans ses décisions qui portent sur le refus d'examiner des recours relatifs à une décision qui refuse l'octroi d'une pension vieillesse^359(*), d'une pension d'orphelinat^360(*) ou refus de payer les contributions^361(*), le juge administratif n'indique pas directement le recours parallèle à faire et à suivre, mais il se contente d'adopter et de suivre le pourvoi de la Caisse selon lequel le législateur a crée l'institution du juge de la sécurité sociale.

On voit que le juge administratif, selon ses décisions, rejette des recours qui obéissent parfois même à toutes les conditions formelles et objectives de recevabilité^362(*), et ce en se limitant au seul critère du rattachement du recours à la matière des pensions pour décliner sa compétence au profit du juge de la sécurité sociale. Ce rejet ne s'explique pas par le fait que ces décision ne sont pas de nature administrative, car on sait que le juge administratif accepte les recours des employés contre les décisions de leurs administrations qui portent sur l'application des lois de la sécurité et de la retraite, mais cela s'explique seulement par le fait que le législateur a crée de toute pièce "un autre juge". Donc, pour ce qui est des décisions des caisses prises suite au refus par les administrations de payer les contributions, ainsi que les décisions de refus par la Caisse de rembourser les contributions^363(*), leur rejet par le juge administratif ne se justifie que par l'existence d'un recours parallèle, et ce en vertu de l'article 4 de la loi n° 2002-15 du 15 février 2002 qui en fait une compétence du juge judiciaire. Toutefois, l'acceptation même de l'existence du recours parallèle confirme a contrario que le juge administratif admet a priori qu'il est aussi compétent^364(*).

Donc, cette réduction du recours pour excès de pouvoir en matière des pensions revient à l'avènement d'un recours parallèle qui revient à son tour en réalité à une distinction entre ce qui est subjectif et ce qui est objectif, c'est-à-dire entre le contentieux de l'indemnité et le contentieux de l'annulation. Car on sait que le Tribunal administratif, avant 2003, connaissait de ces décisions vu que les Chambres de première instance en avaient la compétence en annulation et en indemnisation sans distinction aucune^365(*).

Avec l'institution du juge de la sécurité sociale, beaucoup de contentieux a quitté la compétence du Tribunal administratif y inclus les décisions administratives prises par les caisses, et ce pour ne pas vider la compétence judiciaire, à l'image de la justice de la sécurité sociale en France^366(*). Et si le requérant recourt au Tribunal administratif et que celui-ci accepte la compétence, cela peut aboutir non pas à empiéter sur la compétence du juge judiciaire mais à vider et à déranger sa compétence. Il s'ensuit qu'avec la décision d'annulation prononcée par le Tribunal administratif, le requérant va renoncer à faire un recours parallèle, et dans ce cas, l'exception de recours parallèle lui sert comme « une soupape de sûreté »^367(*)qui permet de parer à ce que la compétence du juge administratif absorbe et vide celle du juge de la sécurité sociale, et c'est la même position qui est affirmée par les Chambres de première instance en leur majorité.Donc, on en conclu que la fonction du recours préalable est de simplifier et de clarifier la répartition de la compétence en matière de la sécurité sociale, en d'autres termes, ce recours permet de rejeter le recours pour excès de pouvoir et donc garantir l'unité et la cohérence de la répartition de compétence.

Le Tribunal administratif affirme qu'il « s'est habitué en sa jurisprudence à admettre que sa compétence englobe aussi la demande du requérant qui a une autre voie de recours pour avoir le même résultat, et ce pour réserver les règles de compétence et la distribution des degrés de recours entre les différents tribunaux »^368(*).Une des chambres du Tribunal administratif, à savoir la 5^e Chambre, admet que « l'application de l'article 2 (nouveau) de la loi n° 38 ne doit pas être une occasion de vider la réforme de son contenu et de priver le juge de la sécurité sociale des matières que le législateur a voulu les attribuer à lui ».

Or, peut être la prise de conscience par certaines chambres de première instance du Tribunal administratif de cette interprétation respectueuse des nouvelles règles de répartition de compétence, les a poussées à essayer d'interpréter l'article 2 (nouveau) dans le sens de l'existence, toutefois implicite, d'un recours parallèle devant le juge judiciaire, et ce en combinant la loi organique n° 10 de 2003, qui a modifié l'article 2 de la loi n° 38 de 1996, et la loi n° 15 du 15 février 2003. Ainsi, le recours parallèle joue le rôle d'un stabilisateur de la répartition législative de compétence.Il faut noter que la règle du recours parallèle ne joue qu'en recours pour excès de pouvoir et non pas en plein contentieux, car pour l'indemnisation, il y a le juge de la sécurité sociale qui est dorénavant compétent.

De plus, ce recours formulé dans le cadre du plein contentieux objectif est rejeté^369(*).Ainsi, le Tribunal administratif a eu l'occasion d'affirmer que « le recours visant à demander la caisse de verser le capital-décès rentre dans le cadre du plein contentieux objectif, ce qui lui ôte le caractère d'un recours en annulation. Or, l'article 17 de la loi n° 15 de 2003 prévoit que le juge de la sécurité sociale est le seul compétant pour le contentieux de restitution et d'obtention des montants au titre de capital-décès, ce qui nous impose de rejeter le recours pour incompétence »^370(*). Ainsi, le Tribunal ne donne aucun effet à la fameuse théorie de Maurice Hauriou relative au rapprochement du recours pour excès de pouvoir et du recours en pleine juridiction^371(*). Cela va de concert avec ce qui a affirmé le Commissaire du gouvernement dans l'affaire de Mohammed Essamaoui contre la CNRPS, et ce en estimant que : « la dispersion du contentieux entre deux ordres juridictionnels est incompatible avec le but escompté de la création de blocs de compétences, à savoir la bonne administration de la justice qui encourt selon la doctrine et la jurisprudence que le tribunal qui est compétente par nature doit décliner sa compétence au profit de celui qui en a le droit à y trancher en vertu du bloc de compétence. Il en découle que le juge de l'excès de pouvoir doit rejeter le recours en annulation dans le cas où il vise à annuler des décisions prises en application des régimes juridique des retraites et de prévoyance sociale. Toutefois, si le recours vise à obtenir autre chose, le juge administratif garde sa compétence »^372(*).

Le résultat de cette technique est de rejeter le recours en excès de pouvoir pour existence d'un recours parallèle devant le juge judiciaire^373(*). Donc, selon une tranche de la doctrine, cela donne lieu à la fois à une décision d'exception d'irrecevabilité et une décision d'incompétence^374(*). Or, il ne faut pas confondre les deux pourvois ainsi que les deux décisions. Les chambres du Tribunal administratif mélangent entre recours parallèle et incompétence. Il a été jugé que « alors que le recours en l'espèce vise à annuler une décision administrative, le litige porte sur une décision prise en application des régimes de sécurité sociale lesquels ont été attribués au juge judiciaire, ce qui fait que le Tribunal est enclin à admettre son incompétence »^375(*).Certains ne sont pas d'accord avec le législateur sur le fait de donner au juge judiciaire la compétence d'annuler des décisions administratives^376(*). Toutefois, le juge montre un respect orthodoxe et étonnant des blocs de compétences.Auparavant, le juge administratif utilise une technique interprétative, dite méthode analytique qui lui a permis de créer de toute pièce une compétence propre en matière des pensions. Or, la réforme de l'article 2 par l'effet de la loi du 15 février 2003, consolidée et confirmée par la décision du Conseil des conflits de compétences, a retiré cette compétence^377(*).Cette méthode qui consiste à l'utilisation du critère matériel déterminant la compétence est aujourd'hui abandonnée. Or, ce retrait est interprété comme la conséquence de l'intervention du législateur et non pas que la matière est non administrative. Cela met en relief le mimétisme législatif cariant du droit français^378(*).Donc, les Chambres administratives déclinent de plus en plus leur compétence^379(*) même à l'occasion d'un recours pour excès de pouvoir, ce qui est critiquable car il va à contre courant de la délégation législative expresse. De plus cela va à l'encontre de la bonne administration de la justice.

Le recours pour excès de pouvoir est une compétence exclusive du Tribunal administratif, or le juge administratif rejette les critères matérielles comme celui de la puissance publique et du service public, or le texte du dernier alinéa est clair. Cela est considéré par d'autres comme le résultat des effets retardés ou des échos résiduels du critère organique de l'ancien article 3 de la loi de 1996, c'est à dire l'existence de caisses sociales comme partie au litige ... etc

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